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原告资格 引言 在我国行政诉讼中，原告资格一直以来都是颇具争议的问题。参见[德]格奥格·耶利内克:《主观公法权利体系》, 曾韬、赵天书译, 中国政法大学出版社2012年版, 第40-41页。
在有限的关于利害关系的说理中，利害关系的界定基准也并不清晰。另一方面它又能借由解释规则的开放性，为法院回应新兴的权利保护需求提供空间。因此，对这一理论演变的脉络性考察将会为我国行政审判更好地适用这一理论提供指引。[78]这些单项解释规则的频繁变化同样体现出保护规范内部解释规则的混杂。进入专题： 保护规范理论 主观公权利 原告资格 。
要探求保护规范理论吸引力的原因，首先还需要回到主观公权利本身。[33] 参见注 (15) , 第89页。赋权性程序是为相对人赋予权利的程序，如听证、说明理由等，义务性程序则是为相对人课予义务的程序，如提出申请、遵循期限等。
前者是指从规范条文中可以明确地得出相对人拥有请求行政机关作为或者不作为的请求权，此类规范为赋权性规范。至于是否构成滥诉，则既要运用诉权滥用的一般标准，也要考量行政程序重启程序的特殊标准加以判断。[4] 参见卢晖临、李雪：《如何走出个案——从个案研究到扩展个案研究》，载《中国社会科学》2007年第1期，第118-130页。该案中，ＸＸ栋等对行政机关的土地登记行为提起的诉讼已超过起诉期限，无法直接获得司法救济，因此其同样选择了迂回式的救济方式，要求行政机关根据《河南省实施土地管理法办法》第十一条自行纠正已作出的行政行为，但二审法院认为：在缺乏法律明确规定的情况下，不属于行政诉讼法的受案范围。
因此，申请重启程序是一个同时包含有赋权性程序和义务性程序在内的混合性程序，但由于其内含着义务性程序这一要素，因此正当程序原则程序并不能为申请程序重启提供充分依据。正如迈克尔·D·贝勒斯所言，当法律原则之间互为冲突时，就必须根据法律原则的分量进行衡量和取舍。
[3] （二）方法论的澄清 在说明三级法院的裁判理路前，有必要先就王建设案是否具备典型性进行说明，因为法学个案研究应源于个案，但走出个案。由此，虽然行政机关的不予答复或者驳回重启申请的决定对程序重启申请权产生影响，但因其实体权利义务未产生影响，因此将其定性为不可诉的重复处理行为似乎无可指摘。[30] 参见《国有土地上房屋征收与补偿条例》第30条。本案中，王建设在起诉已超过20年最长起诉期限，因而无法获得救济的情况下，选择先向原颁证机关申请变更登记和注销为第三人颁发的国有土地使用证，继而对其未予受理的不作为行为提起行政诉讼。
另外，即便不存在明确的受益人，重启程序也会损害社会公众对安定法秩序所具有的期待,这也是汉斯·J.沃尔夫教授主张第三人不限于受益人的原因。[23] 参见[德]哈特穆特·毛雷尔：《行政法学总论》，高家伟译，法律出版社2000年版，第155页。（一）裁判思路的差异与评价 1.完全否定说 王建设案的二审法院并未就实体层面应否容许申请程序重启作出明确回应，判决主要焦点是在诉讼程序层面否定了行政机关所作处理行为的可诉性。与孙秀玲案和张长根案中不同法院呈现出的一致的司法态度相比，王建设案中的三级法院关于是否应容许行政程序重启呈现出三种不同的司法态度。
王建设案中存在着《河南省实施土地管理法办法》第十一条这样的义务性条款，从该条款的文义解释中无法直接得出王建设有重启程序的申请权，至少立法者在立法之初并不存在此种立法原意。[36] 赵德关：《试论行政法上的重复处理行为》，载《行政法学研究》2000年第4期，第47页。
本文认为，应同时在实体和诉讼程序层面肯定程序重启申请的容许性和政府处理行为的可诉性。王建设诉兰考县政府不履行法定职责一案（以下简称王建设案）就已超过最长起诉期限，正因为通过行政诉讼无法获致有效救济，王建设及时撤回已经提起的诉讼并采取一种迂回式的诉讼策略寻求转机——向兰考县政府申请注销其原作出的发证行为，在行政机关不予答复时再次对行政机关提起履责之诉，由此，起诉期限被巧妙规避。
[33]重复处置系行政机关重复原行政处分之内容或为原行政处分之指示，而未重新为实体决定……非行政处分。（一）否定可诉性的理由 相对人申请重启程序并不代表行政机关必然会作出废止、变更或者撤销原行政行为的决定，也可能作出不予受理、驳回申请等决定。然而，存在行政程序重启申请是王建设案可以外推适用的前提，因此，行政机关依职权自行重启程序不在本案可以外推适用的范围内。其实，王建设向开封市祥符区法院请求撤销涉案国有土地使用证的案件的诉讼标的为审查涉案国有土地使用证的合法性并请求撤销该土地使用证，诉讼类型为撤销之诉。首先，《河南省实施土地管理法办法》第十一条被确定为王建设据以提出重启申请的依据，[8]继而根据该条内容明确兰考县政府具有注销涉案国有土地使用证的法定职责，最后认定兰考县政府应根据申请的事项予以受理并审查，从而间接肯定了王建设的行政程序重启申请权。[32] 赵德关：《试论行政法上的重复处理行为》，载《行政法学研究》2000年第4期，第50页。
另一方面，阻却的理由则基于对行政高效原则和信赖利益保护原则的维护。另外，应摒弃将不予答复处理和驳回申请决定界定为不可诉的重复处理行为的做法，容许其可诉，但应为之设定必要的限度。
[34] 傅玲静：《论行政程序之重新进行》，载《月旦法学杂志》2007年8月，第111页。[11] [德]汉斯·J.沃尔夫等：《行政法（第二卷）》，高家伟译，商务印书馆2002年版，第128页。
[22]不过，传统理论也承认如果有效的法律规定不仅是为了公共利益，而且——至少也——是为了公民个人的利益[23]，也能够从义务性规范中解释出公法请求权。詹镇荣：《行政程序重新进行之程序标的》，载《东吴法律学报》2011年第1期，第102-103页。
[28] 章剑生：《行政机关上下级之间层级监督行为的可诉性》，载《政治与法律》2017年第12期，第69页。完全否定说彻底站在了维护法秩序安定性的一方，是对行政行为效力体系的绝对保障。毛雷尔教授就认为拒绝重新开始程序具有程序法上的处理性，据此构成行政行为，[39]沃尔夫教授更是明确指出对驳回程序重启申请的决定可以提起职责履行之诉。[40] （三）可诉性的限度 虽然原则上应该承认行政机关处理决定的可诉性，但是也不代表相对人可以借此毫无限制地对所有本已确定的行政行为重燃战火，为此，应对可诉性施加必要的限制。
[18] 参见[德]哈特穆特·毛雷尔：《行政法学总论》，高家伟译，法律出版社2000年版，第300页。[9] 3.有条件容许说 完全排斥或无条件放任程序重启都无法实现法安定性和个案正义的平衡，最高院的再审裁定一方面试图维护行政行为的存续力，从法的安定性出发，也不允许行政机关翻云覆雨、暮楚朝秦。
就前者而言，如果相对人对原行政机关起诉时在主观上存在恶意，在客观上是为了获取某种非法利益时，[41]则应该据此否定其可诉性。一般而言，义务性规范仅让行政机关承担某种义务或职责，如果公民因其职责履行获得了某种利益也仅被视为因搭便车而享有的反射利益，相对人不能据此主张拥有公法请求权，整个公法均服务于共同利益……但是共同利益不同于个人利益的总和，尽管共同利益总是与个人利益水乳交融。
作者简介：张运昊，东南大学法学院博士研究生。[15]一言以蔽之，除例外情况下法律明确排除重启申请的情况外，行政高效原则不能作为阻却申请的理由。
但另一方面，从具体程序来看，相对人须在一定的期限范围内向原行政机关提交材料和提出申请，又必须负担一系列的程序义务。另一方面，虽然禁止权利滥用原则并不能够在一般意义上否定行政机关处理行为的可诉性，但是在个案中，如果相对人对原行政机关不予答复或者驳回申请的决定提起的诉讼被认定为滥用诉权时，也应在个案中否定其可诉性。此时，一旦容许申请重启程序，往往意味着对第三人既得利益的损害，有违行政法中的信赖保护原则。进入专题： 行政程序重启 。
[10]然而从客观结果来看，重启程序必然导致本已终了的行政程序重新来过，极大地增加行政机关的程序负担。[9] 徐以祥：《行政法上请求权的理论构造》，载《法学研究》2010年第6期，第35页。
第三，现有法律法规中没有明确的赋权性规范，但有某种义务性规范存在。理论上，行政高效原则和信赖保护原则不足以成为申请程序重启的阻却理由，行政法治原则的高阶性为申请程序重启提供了根据。
从该义务性规范中能否直接推出相对人的行政程序重启申请权呢？开封中院未作解释。由于判决本身并未对其申请施加任何条件限制，因此可将其总结为完全容许说，不过一审法院并未提及兰考县政府针对申请作出的处理、答复行为可诉性问题。
